Ваш браузер устарел. Рекомендуем обновить его до последней версии.
Формирование административной юстиции

 

«Формирование административной юстиции»

 

Серьезной практической и теоретической проблемой теории права, конституционного права и судоустройства является разграничение компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) удов субъектов Федерации и судов общей юрисдикции в осуществлении судебного контроля над законностью и конституционностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Федеративное устройство государства предполагает наличие двухуровневой системы органов государственной власти, существование наряду с федеральным законодательством законодательства субъектов Федерации. Приходится констатировать, что органы государственной власти субъектов Федерации иногда нарушают компетенцию федеральных органов, выходя за пределы собственного ведения, установленные Конституцией РФ, принимают акты, так или иначе, не соответствующие федеральному законодательству.

Действующее законодательство и правоприменительная практика исходят из того, что судам общей юрисдикции подведомственны споры об оспаривании только тех нормативных правовых актов субъектов РФ, которые приняты по предметам исключительного ведения Российской Федерации, или совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, определенным в статьях 71, 72 Конституции РФ. При этом судом общей юрисдикции, арбитражным судом нормативный правовой акт субъекта Федерации может быть признан недействующим только в той части, в какой он противоречит федеральному закону, принятому по предметам исключительного ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вместе с тем особое значение в системе законодательства субъектов Российской Федерации занимают конституции и уставы, охрана которых в соответствии с Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ" относится к компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Вместе с тем, несмотря на то, что большинство конституций (уставов) субъектов Российской Федерации содержат положения о соответствующих специализированных судах, они созданы менее чем в 50 процентах случаев.

В результате в отсутствие специальных органов конституционного (уставного) контроля в субъекте Российской Федерации конституция (устав) фактически лишается правовой защиты от неконституционных нормативных правовых актов. В этой связи, на наш взгляд, представляется недопустимым возникновение ситуаций, когда право граждан обжаловать решения органов государственной власти, гарантированное ст. 46 Конституции РФ, подлежит ограничению (ст. 56 Конституции РФ) либо ставится в зависимость от желания или финансовых возможностей органов государственной власти субъекта Федерации по созданию соответствующих судов. Статья 46 Конституции РФ гарантирует судебную защиту любых прав, в том числе предоставленных конституцией субъекта Российской Федерации, поэтому в случае, если такие права нарушаются нормативными правовыми актами субъектов Федерации, суды общей юрисдикции, как нам представляется, должны осуществлять проверку законности этих актов, и в частности соответствие их конституции (уставу) субъекта Федерации.

Во взаимосвязи с данной проблемой находится вопрос взаимодействия судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в случае, если в субъекте Федерации последние созданы и успешно функционируют.

В частности, в настоящее время федеральным законодательством не предусматривается какой-либо порядок изменения подведомственности судов в случае создания в субъекте Федерации конституционного (уставного) суда. Кроме этого, отсутствует порядок обращения судов общей юрисдикции с запросом в конституционный (уставный) суд субъекта РФ, а также возможность приостановления производства по делу или исполнения решения суда общей юрисдикции в случае обращения с таким запросом и др.

В этой связи, в сложившихся условиях начального этапа формирования конституционной юстиции субъектов Федерации представляется нецелесообразным и необоснованным исключение из системы обеспечения охраны конституций и уставов судов общей юрисдикции и арбитражных судов. А подобная практика может привести к серьезному нарушению прав и свобод граждан и как следствие - негативным последствиям в области обеспечения законности в государстве .

В этой связи, на наш взгляд, требуются определенные шаги по совершенствованию федерального и регионального законодательства. В частности, целесообразно предусмотреть в законодательстве возможность рассмотрения дел о проверке на соответствие конституциям (уставам) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Кроме этого, требуется закрепление за судами общей юрисдикции, арбитражными судами полномочий по обращению в конституционные (уставные) суды субъектов Федерации с запросами о проверке нормативных правовых актов на соответствие конституциям (уставам) субъектов Федерации.

В результате имеющегося пробела в законодательстве до сих пор не решенным остается вопрос оспаривания нормативных правовых актов, не соответствующих, противоречащих федеральным конституционным законам. В настоящее время такое полномочие, которое по своей сущности должно принадлежать Конституционному Суду РФ, ни в Конституции РФ, ни в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" не содержится. Возникает вопрос: можно ли не соответствующий федеральному конституционному закону федеральный закон оспорить и лишить его юридической силы? В силу пробелов в законодательстве в рамках гражданского судопроизводства не допускается судебное оспаривание указов Президента РФ, постановлений Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, имеющих нормативный характер, по мотивам их несоответствия федеральному законодательству.

Во взаимосвязи с указанными проблемами разграничения компетенции между судами по осуществлению судебного контроля над законностью и конституционностью нормативных правовых актов следует рассматривать дискуссионные проблемы исполнения решений судов. В настоящее время требует теоретической разработки и законодательного закрепления процедура исполнения решений судов о признании нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ или законам, необходимо теоретическое и философское определение момента и последствий признания нормативного правового акта неконституционным, незаконным или противоречащим нормам и принципам международного права, а также установление ответственности за неисполнение решений судов.

При этом сегодня очень остро стоит вопрос об исполнении решений не только национальных судов, но и международных, в частности Европейского суда по правам человека.

В соответствии с положениями статей 3 и 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" одним из основополагающих принципов ее построения является обязательность судебных постановлений. В частности, в статье 6 Федерального конституционного закона устанавливается, что вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории страны. Согласно статье 7 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации"вступившие в законную силу судебные акты обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Аналогичные положения закреплены в статье 13 ГПК РФ, статьях 79, 80, 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", установлена юридическая сила решений Конституционного Суда РФ, а также порядок внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты, признанные неконституционными. Кроме этого, принцип разделения властей категорически запрещает пересмотр судебных решений органами законодательной или исполнительной власти. Оказывается, что решение суда может быть пересмотрено только вышестоящим судом в рамках существующей судебной системы. При этом основания, процедура, последствия и иные аспекты этого пересмотра строго регламентированы в процессуальных кодексах и других федеральных законах (ч. 3 ст. 27 Закона о судебной системе).

Другим средством обеспечения эффективности выполнения решений судов по делам о проверке законности (конституционности) нормативных правовых актов является установление ответственности за неисполнение судебных решений.

Законодательством предусматривается уголовная и конституционная ответственность за неисполнение решений судебных органов. В частности, статья 315 Уголовного кодекса РФ устанавливает наказание за "злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению".   Статья  29.1   Федерального  закона  "Об  общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве мер конституционной ответственности предполагает отрешение должностных лиц субъектов Федерации от должности по решению Президента Российской Федерации в случае уклонения последних от исполнения решений суда и изменения или отмены нормативных правовых актов, признанных судом противоречащими Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Однако применение уголовной ответственности за неисполнение решений о признании нормативных правовых актов и их отдельных положений неэффективно и практически нереализуемо, на наш взгляд, по нескольким причинам. Во-первых, решения по делам о проверке законности и конституционности нормативных правовых актов по самой своей природе значительно отличаются от иных решений судов - приговоров по уголовным делам, по делам о присуждении и т.п., поскольку непосредственно признание нормативного правового акта незаконным или неконституционным не создает и не предоставляет гражданину какое-либо благо.

Во-вторых, проверка законности нормативных правовых актов - это форма существования связей между элементами системы органов государственной власти, способ саморегуляции системы, обеспечивающий ее стабильность и целостность, указанное решение всегда связано с осуществлением публичных правоотношений между органами государственной власти, что предполагает не связи "управления и подчинения", а прямые и обратные координационные связи, направленные на межведомственное взаимодействие элементов системы органов государственной власти.

В этой связи наряду с установлением приоритетной конституционной формы ответственности требуется четкое установление механизмов исполнения судебных решений. Именно закрепление и совершенствование процедуры исполнения решений судебных органов в наибольшей степени отвечает принципам организации системы органов государственной власти правового государства.

В целях законодательного и организационного обеспечения исполнения решений Европейского суда по правам человека, следует использовать механизм, закрепленный в новой редакции статьи 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", суть которого заключается в том, что если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо из решения вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, то на соответствующие государственные органы и должностных лиц возлагается обязанность по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией РФ.

Соответствующие положения могут быть использованы и закреплены в Федеральном законе "Об исполнении решений Европейского суда по правам человека", в котором следует также установить виды ответственности за неисполнение данных решений, а также возложить на Президента Российской Федерации как гаранта Конституции РФ, провозглашающей права и свободы высшей ценностью в государстве, обязанность осуществлять контроль за исполнением соответствующих решений и принимать необходимые меры.

Что касается определения порядка пересмотра судебных решений, основанных на актах, признанных Европейским судом по правам человека противоречащих Конвенции и протоколам к ней, то в соответствии с п. 7 статьи 311 установленное Европейским судом по правам человека нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении арбитражным судом конкретного дела, в связи с принятием по которому заявитель обращался в Европейский суд по правам человека, является основанием для пересмотра судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам.

Уголовно-процессуальный кодекс в статье 413 относит к новым обстоятельствам, являющимся основанием для возобновления производства по делу, установленное Европейским судом по правам человека нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом Российской Федерации уголовного дела.

В Гражданском процессуальном кодексе порядок пересмотра судебных решений в связи с установленными нарушениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод не установлен.

В целом анализ процессуальных кодексов позволяет сделать вывод об очевидной несогласованности нормативных правовых актов в этой сфере, регулирующей, по сути, сходные правоотношения. Можно констатировать и наличие значительных пробелов, связанных с полным отсутствием правовых норм в Гражданском процессуальном кодексе РФ и отсутствием положений, допускающих отмену всех судебных решений, основанных на актах, признанных Европейским судом по правам человека, нарушающих Конвенцию о защите прав человека и основных свобод.

В частности, фактически предусмотренный АПК РФ механизм пересмотра судебных решений и закрепленный в УПК механизм возобновления производства по делу допускают возможность применения соответствующих правовых норм только на основании обращений тех граждан и организаций, по делам которых Европейский суд выносил непосредственные решения. Граждане и организации, в отношении которых принимались судебные решения на основе не соответствующих Конвенции о защите прав человека и основных свобод нормативных правовых актов, фактически лишаются возможности защиты своих прав. На наш взгляд, принятие Европейским судом по правам человека решения в отношении Российской Федерации должно стать основой для пересмотра или отмены судебных решений, вступивших в законную силу в порядке надзора в соответствии со статьей 304 АПК РФ.